Środki pieniężne na podjęcie działalności gospodarczej przez bezrobotnych

27 października, 2019

Streszczenie

Jedną z najskuteczniejszych form pomocy finansowej służącej wspieraniu przedsiębiorczości wśród osób bezrobotnych jest możliwość ubiegania się o przyznanie jednorazowo środków pieniężnych w celu założenia działalności gospodarczej. Choć wartość dotacji, które można uzyskać nie jest znaczna, wielu bezrobotnych co roku korzysta z tej formy pomocy. Aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony, ustawa wymaga spełnienia przez ubiegającego się o pomoc określonych w niej kryteriów, w tym także zaakceptowania obowiązków dotyczących sposobu prowadzenia działalności gospodarczej, której rozpoczęcie ma zostać dofinansowane. Środki pieniężne bezrobotny otrzymuje zasadniczo bezzwrotnie, chyba że nie wykorzysta w pełni przekazanej mu dotacji, sprzeniewierzy pieniądze albo nie wywiąże się z obowiązków określonych w umowie. Procedura rozliczenia środków pieniężnych jest dość złożona. Na jej tle pojawiają się problemy prawne i księgowe. Jakkolwiek niektóre rozwiązania prawne mogą budzić zastrzeżenia, wydaje się, że funkcjonowanie tego rodzaju formy pomocy dla osób bezrobotnych należy ocenić raczej pozytywnie.

Wstęp

Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z dnia 20 kwietnia 2004 roku (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 645) przewiduje szereg instytucji mających na celu ułatwić osobom bezrobotnym znalezienie pracy. Regulację ustawową uzupełniają rozporządzenia. Dla analizowanej problematyki ma znaczenie przede wszystkim rozporządzenie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 kwietnia 2012 roku w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1041). Niezależnie od wielu prawnych rozwiązań, które zmierzają do walki z problemem bezrobocia przez pomoc osobom pozostającym bez pracy w podnoszeniu swoich kwalifikacji m. in. przez uczestnictwo w bezpłatnych szkoleniach, odbywanie płatnych staży lub dofinansowanie rozpoczęcia studiów, a także oprócz stworzenia prawnych instytucji mających na celu zachęcenie pracodawców do zatrudniania osób bezrobotnych przez oferowane wsparcie ekonomiczne, ustawa pomaga osobom pozostającym bez pracy w podejmowaniu indywidualnej działalności gospodarczej. Jedną z wiodących instytucji, które dają osobom niezatrudnionym szansę rozpoczęcia własnej działalności gospodarczej, jest pomoc finansowa udzielana w celu refundacji kosztów założenia własnej działalności gospodarczej. Środków na podjęcie działalności gospodarczej udziela się jednorazowo. Dofinansowanie jest wypłacane w jednej transzy na wskazany przez wnioskodawcę rachunek bankowy i zasadniczo nie podlega zwrotowi. Organem administracji samorządowej uprawnionym do wydatkowania środków pochodzących z Funduszu Pracy na rozpoczęcie działalności gospodarczej przez osobę bezrobotną jest starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu albo ze względu na miejsce prowadzenia działalności gospodarczej. Podjęcie decyzji w sprawie ma charakter uznaniowy, jednakże nie odbywa się w trybie procedury administracyjnej. Odmowa udzielenia pieniędzy na założenie działalności gospodarczej nie podlega zatem kognicji sądów administracyjnych, ponieważ nie stanowi decyzji administracyjnej ani zaskarżalnej czynności lub aktu innego rodzaju. Należy podzielić ten pogląd, bo żaden z przepisów, zwłaszcza wskazujący na rodzaje decyzji administracyjnych wydawanych przez urzędy pracy art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie przewiduje podstawy prawnej wydania decyzji w sprawie przyznania lub odmowy udzielenia środków w ramach dofinansowania rozpoczęcia działalności. Jeśli chodzi o kwestie organizacyjne, gromadzeniem wniosków o udzielenie jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej, wypłatą kwot z tego tytułu oraz weryfikacją sposobu ich wydatkowania zajmują się Powiatowe Urzędy Pracy. W strukturze urzędów pracy wdrażaniem tych rodzajów środków pomocy zajmują się natomiast centra aktywizacji zawodowej. Wysokość możliwych do uzyskania środków nie może przekroczyć sześciokrotności przeciętnego wynagrodzenia za pracę, które oblicza się co roku według wskaźników podawanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Przeciętne miesięczne wynagrodzenie w pierwszym kwartale 2016 roku wyniosło 4.181,49zł¹ , co oznacza, że w bieżącym roku wysokość finansowego wsparcia może maksymalnie osiągnąć kwotę 25.088,94 zł. Ustawodawca określa jednak wyłącznie najwyższą wartość pomocy w skali ogólnokrajowej. W rezultacie możliwe do uzyskania w danym obszarze środki różnią się w wysokości w zależności od tego, który Powiatowy Urząd Pracy jest właściwy do rozpoznania wniosku. Tytułem przykładu osoby zarejestrowane jako bezrobotne w Powiatowym Urzędzie Pracy m. st. Warszawy mogły w czerwcu 2016 roku starać się o dofinansowanie założenia indywidualnej działalności gospodarczej w wysokości nieprzekraczającej 16.000,00 zł, podczas gdy maksymalna wysokość środków finansowych dostępnych dla bezrobotnych z okręgu Powiatowego Urzędu Pracy w Łodzi w tym samym czasie wynosiła 23.370,00zł. Wsparcie finansowe w ramach tej instytucji odbywa się z wykorzystaniem środków pochodzących z Unii Europejskiej, przy czym instytucja ta jest klasyfikowana jako instrument pomocy de minimis w rozumieniu przepisów rozporządzenia Komisji Unii Europejskiej nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 roku w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 352 z 24.12.2013 r.). Składanie wniosków i przyznawanie środków finansowych o dofinansowanie podjęcia działalności gospodarczej jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy nie zostały jeszcze wyczerpane środki Funduszu Pracy, z którego jest finansowana realizacja wniosków. Według raportu Najwyższej Izby Kontroli pochodzącego z dnia 21.04.2015 roku w skontrolowanych urzędach dotacje na podjęcie działalności gospodarczej stanowiły tylko ok. 5 % ogółu form zrealizowanych form aktywizacji bezrobotnych². Efektywność zatrudnienia po wdrożeniu dotacji na podjęcie działalności gospodarczej według Najwyższej Izby Kontroli wahała się w latach od 2011 do 2013 od 92,0 do 99,9%³ . Natomiast według raportu Najwyższej Izby Kontroli z dnia 19.05.2015 roku przeprowadzonego w urzędach pracy mających siedzibę we wschodniej części Polski w latach od 2010 do 2014 spośród łącznej liczby 19.764 bezrobotnych, którzy starali się o pozyskanie dofinansowania ok. 30% wnioskodawców otrzymało odpowiedź odmowną ⁴. Ponadto, ostatni z przytoczonych raportów inaczej niż pierwszy przedstawia stopień efektywności zatrudnienia po wdrożeniu tego środka pomocy osobom bezrobotnym. Jakkolwiek w pierwszym roku procent tej efektywności został określony na poziomie ok. 95%, jednakże w miarę upływu lat od dnia założenia działalności spada on dość znacznie, aby w czwartym roku osiągnąć zaledwie poziom ok. 60%. Różnica może wynikać z tego, że w pierwszym z przytoczonych raportów badania zostały ograniczone do analizy stopnia zatrudnienia w okresie do roku od rozpoczęcia działalności po skorzystaniu z finansowej formy pomocy. Zdarzają się przypadki, w których beneficjenci dofinansowania po upływie roku, w trakcie którego prowadzenie działalności gospodarczej jest obligatoryjne, zamykają ją i ponownie rejestrują się jako bezrobotni.

W rezultacie procent efektywności zatrudnienia w ciągu jednego roku od dnia rozpoczęcia działalności gospodarczej, w czasie którego jej prowadzenie jest obligatoryjne pod rygorem zwrotu otrzymanej kwoty nie obrazuje wiarygodnie prawdziwego stanu rzeczy. Oba raporty są jednak zgodne w tym, że jak dotąd szczyt zainteresowania pozyskaniem dofinansowania przypadł na rok 2010, po którym nastąpił zauważalny spadek liczby zgłoszonych wniosków, utrzymującej się od tamtej pory na zbliżonym poziomie.

Warunki otrzymania jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej

Art. 46 ust. 1 pkt 2 i ust. 1b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy statuuje zasadnicze kryterium możliwości przyznania jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej, określając je z użyciem własnej nomenklatury. Środki w ramach dofinansowania podjęcia działalności gospodarczej można przyznać osobom zarejestrowanym w powiatowych urzędach pracy jako bezrobotne, jeśli uzyskały one drugi profil pomocy. Wyjątkowo środki finansowego wsparcia mogą być przeznaczane dla osób bezrobotnych, które zostały zakwalifikowane w ramach pierwszego profilu pomocy, co jest dopuszczalne tylko w uzasadnionych przypadkach. W praktyce profil pomocy ustala się po zarejestrowaniu osoby bezrobotnej i po przeprowadzeniu z nią ustnej ankiety w ramach uzgadniania tzw. indywidualnego planu działania. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w art. 2 ust. 10 a definiuje indywidualny plan działania jako plan działań obejmujący podstawowe usługi rynku pracy wspierane instrumentami rynku pracy w celu zatrudnienia bezrobotnego lub poszukującego pracy. W praktyce profil pomocy określa się przez zadawanie bezrobotnemu pytań służących ustaleniu wykształcenia, wieku, dotychczasowego życia zawodowego, szans na podjęcie pracy, ewentualnych przeszkód pojawiających się przy okazji zatrudnienia i tym podobnych oraz wprowadzanie jego odpowiedzi do systemu komputerowego, który po przeanalizowaniu wyników przypisuje bezrobotnego do jednego z trzech możliwych profilów pomocy. Klasyfikacja ta ma znaczenie dla możliwości korzystania z dostępnych form pomocy. Najkorzystniejszy i najbogatszy z punktu widzenia osoby bezrobotnej jest drugi profil pomocy. Najmniejszej pomocy w poszukiwaniu pracy mogą oczekiwać osoby przydzielone do trzeciego profilu pomocy. Kolejnymi dwiema kategoriami osób uprawnionych do starania się o dofinansowanie na podjęcie działalności gospodarczej są absolwenci centrum integracji społecznej lub klubu integracji społecznej, organizowanych na podstawie ustawy z dnia 13 czerwca 2003 roku o zatrudnieniu socjalnym (tj. Dz. U. z 2011 roku nr 43, poz. 225 z późn. zm.), którym przyznano drugi profil pomocy lub w uzasadnionych przypadkach absolwenci CIS lub KIS, którzy zostali zakwalifikowani do pierwszego profilu pomocy.

Oprócz tego zasadniczego kryterium przyznania środków na rozpoczęcie działalności ustawa odsyła w art. 46 ust. 6 do treści rozporządzenia w celu dookreślenia dalszych szczegółowych warunków, które wnioskujący powinien spełnić, żeby móc otrzymać dofinansowanie. Delegacja ustawowa została wykorzystana przez wydanie wspomnianego powyżej rozporządzenia Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 kwietnia 2012 roku. Jako że ustawodawca celuje w grupę osób, które nie prowadzą działalności gospodarczej, wymaga się, aby ubiegający się o uzyskanie środków nie był wpisany do ewidencji działalności gospodarczej. Wyjątkowo, jeśli był do niej wpisany, wnioskodawca jest obowiązany do złożenia oświadczenia o zakończeniu działalności gospodarczej przed upływem przynajmniej jednego roku, licząc wstecz od dnia złożenia wniosku. Kolejnym conditio iuris i jest zakaz podejmowania zatrudnienia przez rok od dnia rozpoczęcia działalności gospodarczej. Wnioskujący zobowiązuje się ponadto prowadzić indywidualną działalność gospodarczą przez rok od dnia jej rozpoczęcia i nie może w tym czasie składać wniosku o zawieszenie jej wykonywania. Środki finansowe nie mogą służyć do zakładania działalności gospodarczej w formie spółek handlowych, ani spółek cywilnych. Wymagane jest także złożenie oświadczenia o niekaralności za przestępstwo przeciwko obrotowi gospodarczemu lub przestępstw przewidzianych w ustawie z dnia 28 października 2002 roku o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary (tj. Dz. U z 2015 r., poz. 1212 z późn. zm.) w okresie dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku o dofinansowanie. Ubiegający się o uzyskanie środków nie może być również karany zakazem dostępu do środków określonych w art. 5 ust. 3 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.). Wnioskodawca jest ponadto zobowiązany do złożenia oświadczenia, że nie korzystał wcześniej z tej ani z innych podobnych finansowych form udzielania środków publicznych na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej lub spółdzielczej. Jeśli chodzi o jednorazowe środki przyznawane na założenie lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej, wymaga się nie tylko tego, żeby wnioskodawca nie otrzymał nigdy wcześniej środków na ten cel, ale wręcz wyklucza się z grona osób mogących otrzymać dofinansowanie osoby, które zaledwie złożyły wniosek o udzielenie takiego wsparcia finansowego do innego starosty. Ustawa przewiduje także ograniczenia w dostępie do świadczeń z tytułu pomocy w zakładaniu działalności gospodarczej, stawiając przed osobami wnioskującymi wymóg braku obciążeń z powodu toczącej się egzekucji komorniczej oraz braku zobowiązań pieniężnych względem funduszy celowych. Aby starać się o dofinansowanie, nie można także ubiegać się o pożyczkę z Banku Gospodarstwa Krajowego na podjęcie działalności gospodarczej.

Weryfikacja osób ubiegających się o jednorazowe wsparcie na rozpoczęcie działalności odbywa się z uwzględnieniem ich dotychczasowego zaangażowania w znalezieniu pracy i w korzystaniu z innych dostępnych form pomocy oferowanych na podstawie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, m. in. przed złożeniem wniosku ubiegający się nie mógł bez uzasadnionej przyczyny odmówić przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej ustawowo, ani odmówić podjęcia szkolenia, stażu, prac społecznie użytecznych lub przygotowania zawodowego dorosłych, jeśli został na nie skierowany, ani też nie mógł z własnej winy przerwać uczestnictwa w jednej z form pomocy określonej ustawowo. Wszelkie zawinione przejawy unikania uczestnictwa w kierowanych pod adresem osoby wnioskującej formach pomocy bezrobotnym przez wnioskodawcę nieodwracalnie zamykają możliwość skutecznego starania się o dofinansowanie.

Wprowadzone ograniczenia należy ocenić raczej pozytywnie. Ustawodawca projektuje je w taki sposób, aby zwiększyć w możliwie największym stopniu szansę prawidłowego spożytkowania środków finansowych. Zasadne jest wprowadzenie kryteriów odnoszących się do braku zadłużenia, w szczególności wszczętego postępowania egzekucyjnego. Jeśli ustawa nie stawiałaby warunku nieposiadania zaległości finansowych, istniałoby ryzyko, że przedmioty majątkowe nabyte w zamian za wsparcie na rozpoczęcie działalności byłyby w krótkim czasie po ich nabyciu zajęte przez komornika, a następnie zlicytowane na zaspokojenie wierzytelności służących innym osobom. W takim przypadku ostatecznie ekonomicznym beneficjentem dofinansowania byłby nie bezrobotny, ale jego wierzyciel. Jakkolwiek w spłacaniu długów nie można dopatrzeć się jakiegoś uchybienia normom obyczajowym, jest to zachowanie pożądane i wręcz wymuszane przez prawo, niemniej finansowanie spłat zadłużenia na rzecz osób trzecich nie powinno odbywać się kosztem pieniędzy pochodzących z budżetu państwa.

Zakaz prowadzenia działalności gospodarczej w ciągu dwóch lat licząc wstecz od dnia złożenia wniosku oraz wyłączenie możliwości zatrudniania się w ciągu roku od dnia otwarcia działalności gospodarczej na podstawie umowy o pracę mają na celu wykluczenie z udziału w osób, które mają źródło utrzymania choćby w postaci zgromadzonych uprzednio oszczędności i osób, które nie mogłyby w odpowiednim stopniu poświęcić się prowadzeniu dofinansowanej działalności gospodarczej z uwagi na inne aktywności na polu zawodowym. Pod pojęciem zatrudnienia należy rozumieć wyłącznie wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy o pracę nakładczą, ponieważ interpretacja tego terminu powinna być zgodna z definicją ustawową, przewidzianą w art. 2 pkt 43 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pozbawione uzasadnienia wydaje się rozszerzanie tego terminu również o przypadki świadczenia usług na podstawie umowy cywilnoprawnej, w szczególności umowy o dzieło lub umowy zlecenia. Wymóg pozostawania bez zatrudnienia przez okres jednego roku został bowiem przewidziany w akcie normatywnym mającym rangę niższą niż ustawa, którego funkcją nie może być tworzenie rozwiązań sprzecznych z regulacją ustawy, lecz wyłącznie uzupełnianie przepisów o szczegóły. Stąd postulat wykładni pojęć użytych w rozporządzeniu w zgodzie z przepisami ustawy powinien stanowić podstawę prawidłowej interpretacji przepisów aktu wykonawczego.

Rozporządzenie stawia wymóg, aby wnioskodawca nie był uprzednio beneficjentem tej samej lub innej formy pomocy. Choć motywy stojące za taką regulacją kryteriów otrzymania środków pieniężnych nie zostały wyrażone wprost, skutkiem stosowania tego warunku jest eliminacja z kręgu uprawnionych osób, którym z jakiś powodów nie powiodła się wcześniej otworzona działalność gospodarcza finansowana z pieniędzy pochodzących z Funduszu Pracy. Logika wydaje się w tym przypadku następująca: skoro beneficjent tej formy pomocy z poprzednich lat znów został zarejestrowany w urzędzie pracy jako bezrobotny, założona wcześniej przez niego działalność gospodarcza musiała zostać zamknięta, zanim ponownie uzyskał on status osoby pozostającej bez pracy. W takiej konfiguracji powstaje podejrzenie, że rezygnacja z prowadzonej działalności mogła być choćby częściowo wywołana przez beneficjenta, np. przez nieprawidłowe zagospodarowanie środków pieniężnych, błędy w organizacji, w planowaniu działalności lub brak rzeczywistych zamiarów jej prowadzenia. Skoro uprzednio rozpoczęta z pomocą funduszy państwowych działalność zakończyła się niepowodzeniem, a przyczyny rezygnacji leżały po stronie byłego beneficjenta, ryzyko kolejnego niepowodzenia w założeniu następnej działalności mogłoby być oceniane jako zwiększone. Regulacja w tym punkcie wydaje się zmierzać do tego, aby eliminować osoby, które nie mają umiejętności, chęci lub wiedzy potrzebnej do założenia działalności gospodarczej. Wyklucza ona także możliwość ponownego wyłudzenia pieniędzy przez osoby bezrobotne na zakup przedmiotów majątkowych dla siebie pod pozorem deklarowania chęci prowadzenia działalności gospodarczej. Po upływie roku od dnia zgłoszenia działalności gospodarczej beneficjent mógłby bowiem zamknąć działalność, a nabytymi w zamian za środki przedmiotami majątkowymi swobodnie rozporządzać, np. zachować je dla siebie lub sprzedać, otrzymując w ten sposób ich równowartość. Zjawisko wyłudzania środków pod pretekstem otwierania działalności gospodarczej przez bezrobotnego należy ocenić jako wysoce patologiczne, dlatego słusznie i zgodnie z regułami racjonalnego gospodarowania środkami budżetu państwa wymaga się, aby wnioskodawca nie korzystał wcześniej z tej lub podobnej formy finansowego wspierania przedsiębiorców. Analogiczne ratio legis odnoszące się jednakże do sfery prawa karnego można odczytać z kryterium, aby wnioskodawca złożył stosowne oświadczenia o niekaralności. Należy wszakże zauważyć, że powyższe rozumowanie opiera się na założeniu powtarzalności ludzkiego postępowania, co mogłoby okazać się w wielu przypadkach zawodne lub niesprawiedliwe dla potencjalnego wnioskodawcy.

Jeśli chodzi o przedstawione powyżej kryteria, można jednak mieć pewne zastrzeżenia co do wyłączenia możliwości pozyskiwania środków finansowych dla tworzenia spółek przez osoby bezrobotne lub inne uprawnione do otrzymywania tego wsparcia. Wykluczenie możliwości zdobycia dofinansowania na inne niż indywidualne działalności gospodarcze ma na celu prawdopodobnie uniknięcie sytuacji, w której osoby trzecie mogłyby partycypować w korzyściach z obracania środkami otrzymanymi przez bezrobotnego na pokrycie kosztów otwarcia jego działalności. Można byłoby jednak zgłosić z pewną ostrożnością postulat de lege ferenda, aby umożliwić uzyskanie jednorazowego wsparcia finansowego przynajmniej dla założenia spółek, w których wspólnikami lub założycielami byłyby wyłącznie osoby spełniające kryteria pozyskania pomocy finansowej z Funduszu Pracy. Aby dać realną ekonomiczną szansę założenia spółki przez osoby uprawnione do korzystania z pomocy finansowej, można byłoby podnieść próg możliwej do osiągnięcia sumy do iloczynu osób zakładających spółkę (zatem jeśli spółka miałaby zostać powołana do życia przez dwóch bezrobotnych, maksymalna dopuszczalna kwota środków finansowych w Powiatowym Urzędzie Pracy w Łodzi wynosiłaby w aktualnie 2 x 23.370 zł czyli 46.740 zł). Nie wydaje się zasadna obawa, że mogłoby dochodzić do nadużyć wynikających z łatwości zbywania lub – mówiąc szerzej – obrotu zgromadzonymi w zamian za dofinansowanie przedmiotami majątkowymi. Zagrożenie takie istniałoby wówczas w takim samym stopniu jak w przypadku pokrycia kosztów założenia indywidualnej działalności gospodarczej. Nabycie na własność przedmiotów służących do otwarcia własnej działalności gospodarczej nie wyklucza przecież zbycia lub obciążenia tych przedmiotów majątkowych przez beneficjenta. Choć formalnie właścicielem majątku wniesionego przez wspólników w formie wkładów jest spółka, która może ulegać przekształceniom, podobnie jak jej skład osobowy, istnieje możliwość stworzenia takiej regulacji prawnej, która utrudni lub wykluczy możliwość wprowadzania zmian przez pewien czas po rozpoczęciu działalności. W tym celu wystarczyłoby zastrzec w ustawie lub w rozporządzeniu analogiczny jak w przypadku ubiegania się o dofinansowanie indywidualnej działalności gospodarczej wymóg, aby wyłączyć możliwość przekształcania powstałej działalności gospodarczej przez jakiś z góry określony czas. Gdy chodzi o aktualną regulację w odniesieniu do osób prowadzących indywidualną działalność gospodarczą i korzystających ze wsparcia finansowego na jej rozpoczęcie, czas ten wynosi rok. Po jego upływie ograniczenia w możliwości przekształcenia działalności są zniesione. Nie wyklucza to nawet wstąpienia beneficjenta programu dofinansowania do spółki handlowej i wniesienia majątku nabytego w wyniku tej pomocy w charakterze aportu do powstającej spółki. Jeśli więc okrężną drogą można uzyskać rezultat zakazany literalnie w ustawie, a urzędy finansujące tę pomoc tracą zainteresowanie dalszymi losami rozpoczętej działalności gospodarczej i pozyskanego przy jej otwarciu mienia po upływie roku, nie wydaje się przekonujące wyłączenie możliwości pozyskiwania wsparcia dla zakładanych przez bezrobotnych spółek. Proponowana nowelizacja ustawy zdecydowanie ułatwiłaby rozwój przedsiębiorczości w jej typowych prawnych formach funkcjonowania, najlepiej dostosowanych do prowadzenia działalności. Wprowadzenie ustawowego ograniczenia w możliwości przekształcania spółek dofinansowanych z tych środków i zmiany ich składu osobowego przez np. dwa lata realizowałoby ten sam stopień zabezpieczenia przed malwersacjami jak ten, który obecnie wprowadzono w stosunku do osób rozpoczynających indywidualną działalność gospodarczą. O ile można byłoby mieć jeszcze wątpliwości co do dopuszczenia finansowania spółek kapitałowych z uwagi na zmienność składu osobowego tych spółek, która jest immanentnie wpisana w ich naturę, o tyle trudno znaleźć argumenty przeciwko poszerzeniu możliwości uzyskania dofinansowania o spółki osobowe, które byłyby zakładane wyłącznie przez osoby uprawnione według aktualnych przepisów do korzystania z finansowych form pomocy – przy zachowaniu proponowanych wyżej ograniczeń w czasie. Na marginesie godzi się jednak zauważyć, że nałożenie na beneficjentów pomocy nakazów i zakazów ściśle określających sposób, w jaki działalność gospodarcza powinna być prowadzona, może niekiedy wymuszać podejmowanie decyzji, które nie byłyby racjonalne, potrzebne lub uzasadnione ekonomicznie. Wysoce niepożądane byłyby sytuacje, w których przedsiębiorca byłby zmuszony zaprzepaścić szansę przekształcenia działalności lub wprowadzenia do niej zmian z powodów nałożonych na niego obowiązków przy zawieraniu umowy o dofinansowanie co generowałoby straty. Aktualnie obowiązujące przepisy nie dają jednak żadnej możliwości uchylenia się w takich przypadkach od zaciągniętych obowiązków, co czyni tę regulację zbyt sztywną.

Możliwości wydatkowania środków na podjęcie działalności gospodarczej

Rozporządzenie i ustawa nie dookreślają sposobu wydatkowania kwot uzyskanych w ramach wsparcia finansowego. Dopuszczalny zakres wydatkowania jest przedmiotem regulaminów wydawanych przez poszczególne urzędy pracy. Regulaminy te zawierają różnice, zwłaszcza gdy chodzi o możliwości wydatkowania otrzymanych kwot z tytułu dofinansowania. Przeznaczenie tej kwoty jest z góry określane przez wnioskodawcę z chwilą złożenia wniosku o udzielenie pomocy finansowej na stosownym formularzu publikowanym na stronach powiatowych urzędów pracy. Odstępstwa od określonego we wniosku sposobu rozporządzenia pieniędzmi, które wnioskodawca ma otrzymać w ramach dofinansowania, zgłasza się za pomocą specjalnych formularzy. W rozporządzeniu dopuszcza się także w drodze wyjątku możliwość następczego zaakceptowania przez starostę innego niż określony we wniosku sposobu rozporządzenia otrzymaną kwotą, o ile wydatki te mieszczą się w granicach przyznanego dofinansowania, a charakter działalności przemawia za stwierdzeniem ich zasadności. Zwykle możliwość wydatkowania środków pieniężnych obejmuje zakup środków trwałych, środka transportu, środków obrotowych lub refundacji kosztów pomocy prawnej, doradztwa lub konsultacji, jakie mają być poniesione w związku z otwarciem działalności gospodarczej. Dla przykładu w Zasadach dofinansowania w formie przyznawania bezrobotnemu jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej przez Powiatowy Urząd Pracy w Łodzi jest dopuszczalne nabywanie w zamian za pomoc finansową środków trwałych bez wyznaczania ograniczeń w wysokości kwoty, jaka może być spożytkowana na ten cel, o ile mieści się ona w granicach możliwego do osiągnięcia dofinansowania. Według postanowień przytoczonego powyżej regulaminu w osobnej kategorii ujęty został środek transportu, ponieważ zasadniczo na jego zakup można przeznaczyć maksymalnie połowę wnioskowanej kwoty, chyba że miałby on być głównym narzędziem pracy, np. w usługach przewozowych lub w szkołach prawa jazdy – wówczas całość wnioskowanej kwoty może być przeznaczona na zakup środka transportu. Podobnie ograniczenia odnoszą się do ewentualnych wydatków na pozyskanie lokalu do prowadzonej działalności gospodarczej. Dopuszczalne jest wyłącznie nabycie takich pomieszczeń gospodarczych, które nie są trwale związane z gruntem, np. możliwe jest finansowanie zakupu kontenera lub kiosku oraz przeznaczenie do 30% kwoty wnioskowanego wsparcia na pokrycie kosztów najmu lub dzierżawy pomieszczenia służącego do prowadzenia działalności gospodarczej. Ograniczenia kwotowe dotyczą także środków obrotowych, z wyjątkiem jednakże alkoholu, którego zakup za środki pieniężne uzyskane w ramach dotacji jest wyłączony, ponieważ wydatki na ten cel nie mogą przekraczać połowy wnioskowanej łącznie kwoty. Ostatnim z przewidzianych w omawianym regulaminie sposobów wydatkowania kwot uzyskanych z tytułu wsparcia finansowego jest możliwość pokrycia kosztów pomocy prawnej, konsultacji lub doradztwa związanych z podjęciem działalności gospodarczej, jeśli nie przekraczają one 10% wnioskowanej kwoty oraz usług i materiałów reklamowych do wysokości odpowiadającej 30% żądanego dofinansowania. W niektórych powiatowych urzędach pracy istnieje ponadto możliwość finansowania kosztów remontu lub adaptacji pomieszczeń, w których działalność gospodarcza ma być prowadzona.

Oprócz powyższych zasad regulujących szczegółowo sposób wydatkowania kwot uzyskanych z tytułu dofinansowania w regulaminach zostały wyliczone przedmioty, których nie można nabywać z uzyskanych środków pomocy finansowej. Lista przedmiotów wyłączonych jest obszerna i obejmuje m. in.: zakup nieruchomości i ziemi, spłatę zadłużeń i zobowiązań, koszty transportu, dostawy lub przesyłki dokonanych zakupów, wniesienie kaucji lub wykup koncesji i licencji, wynagrodzenie pracowników, koszty zabezpieczenia zwrotu otrzymanego dofinansowania, a także prowadzenie działalności w formie spółek lub wniesienie udziałów do spółek.

Zastrzeżenia może budzić umieszczenie tych reguł w regulaminach urzędów pracy, które nie są przecież aktami normatywnymi. Regulowana w nich materia jest na tyle istotna dla sposobu korzystania z dofinansowania, że nie powinna być zamieszczona w dokumentach wewnętrznych urzędów, nie mających przecież rangi ustawy lub rozporządzenia. Wątpliwości może także budzić normatywne umocowanie urzędów do wiążącego ustalania zasad udzielania i realizacji instytucji prawnych regulowanych w ustawie i finansowanych z budżetu państwa. Zróżnicowanie reguł otrzymywania i rozliczenia dofinansowania z jednej strony pozwala na dostosowanie zakresu możliwej pomocy do lokalnych uwarunkowań gospodarki, z drugiej jednak strony może budzić wątpliwości w zakresie realizacji zasady równego traktowania obywateli, zapewnienia równych szans oraz równomiernego rozwoju gospodarczego regionów.

Uzyskanie i rozliczenie środków na podjęcie działalności gospodarczej

Procedurę rozpoznania i oceny wniosku o dofinansowanie inicjuje złożenie w urzędzie pracy formularza wypełnionego zgodnie ze wskazówkami zawartymi w jego treści. Załącznikami do wiodącego formularza są różnego rodzaju oświadczenia, których druki są udostępniane w urzędach pracy. Wymogi określające ilość i treść załączników podobnie jak inne kwestie związane z uzyskaniem i realizacją dofinansowania są zróżnicowane, gdyż w niektórych urzędach pracy wymaga się oprócz standardowych dokumentów dodatkowo udzielenia informacji zawierającej ocenę szans i ryzyka inwestycji lub działań podjętych w celu pozyskania klientów do chwili ubiegania się o dofinansowanie. Wniosek składa się we właściwym ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu albo prowadzenia działalności gospodarczej powiatowym urzędzie pracy. Wnioski rozpatrywane są w kolejności ich wpływu do urzędu pracy. Urzędy dysponują szczegółowymi kryteriami oceny wniosku, które wyraża się w punktach. Za pomocą kryteriów sprawdza się m. in. długość okresu zarejestrowania jako osoba bezrobotna, charakter działalności (preferowana jest działalność produkcyjna i usługowa), potrzebne doświadczenie zawodowe, sposób analizy finansowej, posiadanie lub brak wkładu własnego, zaangażowanie w przygotowaniu działalności, itp. W ciągu miesiąca od dnia złożenia wniosku powiatowy urząd pracy powinien udzielić odpowiedzi na temat sposobu rozstrzygnięcia wniosku. Następnym krokiem jest podpisanie umowy między wnioskodawcą a powiatowym urzędem pracy. Treść tej umowy wyznaczają przepisy przywołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 46 ust. 6 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Powinna być ona zawarta na piśmie pod rygorem nieważności i określać obowiązki bezrobotnego do: prowadzenia działalności przez co najmniej rok od dnia zarejestrowania, wydatkowania otrzymanej kwoty zgodnie z uprzednio wypełnionym wnioskiem, rozliczenia się z dokonanych wydatków w ciągu 2 miesięcy od dnia rozpoczęcia działalności, zwrotu odliczonego lub zwróconego podatku od towarów i usług oraz zwrotu kwoty dofinansowania z odsetkami ustawowymi w terminie 30 dni od doręczenia wezwania starosty w przypadkach określonych w art. 46 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten nakazuje beneficjentowi zwrócić otrzymaną kwotę dofinansowania wraz z odsetkami ustawowymi, jeśli nie wywiąże się on z obowiązków prowadzenia działalności gospodarczej przez minimum 12 miesięcy lub innych określonych w umowie. W treści umowy o dofinansowanie określa się także termin, w którym bezrobotny zobowiązuje się podjąć działalność gospodarczą. Spory powstałe na tle zawartej umowy rozstrzyga się w sądzie. Kognicję w tych sprawach mają sądy cywilne, o czym stanowi art. 46 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wskazując wyłącznie na przypadki obowiązkowego dochodzenia zwrotu udzielonego dofinansowania. Jednakże wydaje się, że również ewentualne roszczenia beneficjenta dotacji w stosunku do starosty podlegają kognicji sądów cywilnych. Jeśli udzielenie dofinansowania nie stanowi decyzji administracyjnej, próżno byłoby szukać w takiej sprawie kognicji organu lub sądu administracyjnego. Zresztą poza osobno uregulowanymi przypadkami łączenia procedur, gdy pierwszy etap rozpoznania sprawy odbywa się przed organem innym niż sąd cywilny, co warunkuje dopuszczalność drogi sądowej, prawo nakazuje rozstrzygać spory, jakie mogą powstać na tle określnego stosunku prawnego, w ten sam sposób. Równość stron stosunku prawnego wymaga jednakowego trybu dochodzenia roszczeń dla wszystkich osób w nim uczestniczących.

Jednocześnie ze złożeniem wniosku o dofinansowanie należy określić, który z dostępnych sposobów zabezpieczenia obowiązku zwroty kwoty otrzymanej z tytułu dotacji wybiera bezrobotny. W § 10 ust. 1 przytoczonego wyżej rozporządzenia określono możliwe sposoby zabezpieczenia zwrotu refundacji lub dofinansowania. W przepisie tym wymienia się weksel z poręczeniem wekslowym, gwarancję bankową, zastaw na prawach lub rzeczach, blokadę środków zgromadzonych na rachunku bankowym, akt notarialny o poddaniu się egzekucji przez dłużnika oraz poręczenie przez osobę, która spełnia dodatkowe, szczegółowe kryteria dotyczące wieku oraz wysokości zarobków (m. in. poręczyciel powinien osiągać miesięczne wynagrodzenie lub dochód nie niższy niż 150% minimalnego wynagrodzenia za pracę według Zasad dofinansowania w formie przyznawania bezrobotnemu jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej przez powiatowy urząd pracy w Łodzi). Wybrany przez wnioskodawcę rodzaj zabezpieczenia zwrotu należności wdraża się dopiero przy podpisaniu umowy o dofinansowanie, we wniosku określa się jedynie sposób zabezpieczenia.

Po podpisaniu umowy o dofinansowanie powiatowy urząd pracy przesyła wnioskodawcy na wskazany rachunek bankowy kwotę dotacji. Beneficjent nabywa w zamian za te środki określone w specyfikacji przedmioty majątkowe, co wykazuje, przedkładając fakturę VAT albo umowę sprzedaży na zakup tego przedmiotu (przy czym rozliczenie przez złożenie umów sprzedaży jest możliwe wyłącznie za zgodą Komisji powołanej do rozpoznania wniosku oraz Dyrektora urzędu pracy po przedstawieniu przynajmniej trzech ofert z uwzględnieniem ceny tego przedmiotu, który ma być nabyty na podstawie umowy sprzedaży). W terminie dwóch miesięcy od rozpoczęcia działalności beneficjent dotacji powinien przedstawić urzędowi pracy dokumenty potwierdzające wydatki poczynione ze środków dotacji pod rygorem egzekwowania obowiązku zwrotu z ustawowymi odsetkami otrzymanej kwoty.

Wypada zaznaczyć, że w niektórych przypadkach mogą powstać trudności z dochowaniem terminu dwóch miesięcy na przedłożenie faktur VAT. Niekiedy nabycie sprzętów, maszyn lub bardziej złożonych urządzeń tworzących zespoły albo podzespoły używane w procesie produkcji może być rozłożone w czasie. Można zrozumieć intencję takiego uregulowania, które mobilizuje beneficjentów do sprawnego rozliczenia się z pozyskanych funduszy, jednak należy mieć na uwadze, że niekiedy zbyt restrykcyjne podejście do tego terminu może tworzyć niepotrzebne i nie dość uzasadnione utrudnienia w gospodarowaniu środkami otrzymanymi w ramach dofinansowania.

Powiatowy Urząd Pracy może przeprowadzić kontrolę wydatkowania kwot uzyskanych z tytułu dotacji. W trakcie kontroli należy na żądanie osoby kontrolującej przedstawić do wglądu wszystkie dokumenty związane z wydatkowaniem dofinansowania i okazać nabyte przedmioty majątkowe. Wydaje się, że na tym etapie załatwienia sprawy nie można kwestionować sposobu zagospodarowania środków pozyskanych w ramach dotacji, o ile zostały one wydane zgodnie ze specyfikacją wskazaną we wniosku. Możliwość podawania w wątpliwość przydatności nabytych przedmiotów majątkowych po przeprowadzonej kontroli powinna pojawiać się dopiero wtedy, gdyby wnioskodawca wprowadził odstępstwa od sposobu wydatkowania kwot uzyskanych w ramach dotacji, który został określony we wniosku. W przeciwnym razie organ miałby zbyt wielką swobodę w ocenie zasadności konkretnego wydatku, zwłaszcza, że może ją przeprowadzić na etapie podejmowania decyzji o udzieleniu dofinansowania rozpoczęcia działalności gospodarczej.

Dotacja na otwarcie działalności gospodarczej przez bezrobotnego jest zwolniona od podatku dochodowego od osób fizycznych na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 121 ustawy z dnia 26 lipca 1991 roku o podatku dochodowym od osób fizycznych (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 361 z późn. zm.), zatem nie może stanowić przychodu z działalności gospodarczej. Jednocześnie wydatki poniesione na zakup przedmiotów majątkowych finansowanych w ramach tej dotacji stanowią koszt uzyskania przychodu zgodnie z rozumowaniem a contrario z art. 23 ust. 1 pkt 56 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, o ile nie są zaliczone do środków trwałych podlegających amortyzacji.

Gdy chodzi natomiast o podatek naliczony zgodnie z ustawą z dnia 11 marca 2004 roku o podatku od towarów i usług (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 710 z późn. zm.) od wydatków ze środków dotacji, osoba bezrobotna, która nabyła przedmioty majątkowe w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, w razie skorzystania z odliczenia tego podatku lub uzyskania jego zwrotu od zakupów sfinansowanych z tych środków, zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 5 wyżej przytoczonego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej jest obowiązana do zwrotu na rachunek Powiatowego Urzędu Pracy równowartości odliczonego lub zwróconego podatku od towarów i usług w terminach określonych w umowie.

Podsumowanie

Jednorazowe przyznanie bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej jest jednym z instrumentów pobudzania rozwoju gospodarczego przez zwiększanie szans na samozatrudnienie osób bezrobotnych. Kryteria, od których zależy możliwość pozyskania dofinansowania, są szczegółowo określone i zasadniczo nie budzą wątpliwości. Rozważania wymaga natomiast wyłączenie możliwości uzyskania środków na rozpoczęcie działalności w postaci spółek handlowych. Wydaje się, że aktualne brzmienie przepisów i regulaminów wewnętrznych pozwala jednak na zakładanie spółek cywilnych z wykorzystaniem dotacji, za czym przemawia całkowicie inne uregulowanie spółek handlowych i spółki cywilnej, gdy chodzi choćby o kwestię podmiotowości prawnej tychże. Ściśle określony został także zakres możliwego wydatkowania kwot pochodzących z dofinansowania oraz zasady rozliczenia tych środków. Polem dla ekonomicznej analizy stosowania tego instrumentu kształtowania rynku pracy jest ocena jego skuteczności w perspektywie lat i próba wyjaśnienia przyczyn, które decydują o spadku efektywności utrzymywania rozpoczętych działalności gospodarczych w miarę upływu czasu.

Joanna Kaźmierczak – adwokat, doktorant w Katedrze Prawa Cywilnego Uniwersytetu Łódzkiego w Łodzi.

w Monografia Wydziału Administracji i Ekonomii Wyższej Szkoły Ekonomii i Innowacji w Lublinie, Szanse i bariery rozwoju przedsiębiorczości w Polsce – w ujęciu prawa publicznego oraz prawa prywatnego, red. naukowa Leszek Bielecki, Jan Mojak, Agnieszka Żywicka, Lublin 2017 r., s. 113 – 127.

Bibliografia

Przypisy

Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 maja 2016 roku w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w pierwszym kwartale 2016 roku (M.P. z 2016 poz. 443).
Raport Najwyższej Izby Kontroli w sprawie informacji o wynikach kontroli skuteczności wybranych form aktywności przeciwdziałaniu bezrobociu w niektórych województwach z dnia 21.04.2015 roku, nr. ew. 16/2015/P/14/109/LRZ, s. 34.
Ibidem, s. 32.
Raport Najwyższej Izby Kontroli w sprawie dotacji z Funduszu Pracy na podjęcie działalności w Polsce wschodniej z dnia 19.05.2015 roku, nr ew. 25/2015/P/14/093/LLU, s. 16.

Akty prawne

Rozporządzenie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 kwietnia 2012 r. w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej, tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1041
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.
Ustawa z dnia 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary, tj. Dz. U z 2015 r., poz. 1212 z późn. zm.
Ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 361 z późn. zm.
Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 710 z późn. zm.
Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z dnia 20 kwietnia 2004 r., tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 645 z późn. zm.
Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym, tj. Dz. U. z 2011 r. nr 43, poz. 225 z późn. zm.
Rozporządzenie Komisji Unii Europejskiej nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis, Dz. Urz. UE L 352 z 24.12.2013 r.

Źródła internetowe

Raport Najwyższej Izby Kontroli z dnia 19 maja 2015 roku nr LLU-4101-019/2014, nr ewid, 25/2015/P/14/093/LLU, Informacja o wynikach kontroli. Dotacje z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej w Polsce wschodniej,
https://bip.nik.gov.pl/kontrole/P/14/093/LLU/
Raport Najwyższej Izby Kontroli nr ewid. 157/2011/P/11/180/LZG, Informacja o wynikach kontroli. Realizacja programu aktywizacji zawodowej osób do 30. roku życia w województwie lubuskim,
https://www.nik.gov.pl/kontrole/P/11/180/LZG/
Raport Najwyższej Izby Kontroli z dnia 21 kwietnia 2015 roku nr LRZ-4101-009/2014, nr ewid. 16/2015/P/14/109/LRZ, Informacja o wynikach kontroli. Skuteczność wybranych form aktywnego przeciwdziałania bezrobociu w niektórych województwach,
https://www.nik.gov.pl/kontrole/P/14/109/LOP/
Regulamin przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej Powiatowego Urzędu Pracy w Białymstoku,
http://pup.bialystok.pl/strona/srodki-na-podjecie-dzialalnosci-gospodarczej/64
Wniosek o dofinansowanie w formie przyznawania bezrobotnemu jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej,
http://www.pup-lodz.pl/index.php/druki-do-pobrania-bezrob
Zasady dofinansowania w formie przyznawania bezrobotnemu jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej w Powiatowym Urzędzie Pracy w Łodzi
http://www.pup-lodz.pl/index.php/druki-do-pobrania-bezrob/752-fundusz-pracy-2016
Zasady przyznawania bezrobotnemu jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej w Powiatowym Urzędzie Pracy w Pabianicach,
http://www.puppabianice.pl/download/442.pdf